감사원 논란 20년째, 이제는 해결돼야

지난 10월 5일 유병호 감사원 사무총장이 이관섭 대통령실 국정기획수석에게 서해 공무원 피살 사건에 대한 언론 보도 해명 계획을 문자메시지로 보낸 장면이 보도돼 논란이 일었다. 같은 달 11일 한국철도공사(코레일)·수서고속철도(SRT) 운영사 SR 등을 대상으로 한 국회 국토교통위원회의 국정감사에서는 감사원의 7,000여 명 대상 KTX·SRT 이용내역 요구가 도마 위에 올랐다. 감사원이 민간인 사찰을 했다는 것이다.

감사원의 정치적 중립성과 독립성을 둘러싼 논란이 커지고 있다. 국내 국회입법조사처는 30일 ‘감사원 기능 개편 관련 주요 쟁점’이란 제목의 보고서를 통해  “적절한 감시와 통제가 필요하다는 지적은 타당한 측면이 있다”며 “다만 먼저 국민이 원하는 수준의 정부의 책무성 확보가 우선 되어야 할 것이며 감사 사각이 발생할 위험 또한 간과되어서는 안 될 것이다”라고 밝혔다.

꾸준히 제기되어 온 감사원 소속 변경 논의

감사원의 소속 변경에 관한 논의는 새로운 일이 아니다. 이미 근 20년 전인 김대중 정부 시절부터 본격적으로 시작됐다. 당시 감사원의 국회 이관에 관한 논의가 활발하게 전개됐으나 헌법개정의 벽에 부딪혀 좌초됐다. 감사원은 기능상 입법부와 행정부로부터 독립된 기관이다. 하지만 조직상 대통령 직속 기구라는 점에서 행정부로부터의 실질적인 독립이 가능한지에 대해 감사권의 범위 및 대상과 관련한 논란이 꾸준히 제기됐다.

실제로 노무현 정권에서 임명된 전윤철 감사원장, 이명박 정권하에서 임명된 양건 감사원장의 경우, 정권이 바뀌자 사퇴 압력을 받아 헌법상 보장된 임기를 채우지 못하고 사퇴했다. 박근혜-최순실 게이트에서도 감사원이 대통령 및 그 측근과 관련된 비리, 대통령과 관련된 사안에서 감사 활동을 제대로 하지 못하는 문제점이 드러났다. 이 때문에 그동안 감사원의 독립성과 감사 활동의 공정성에 대한 국민적 불신이 뿌리 깊다. 감사원의 소속 변경 논의가 멈추지 않고 있는 이유다.

현행 감사원 감사 기능 체계와 기능 개편 관련 쟁점

현재 감사원의 기능은 헌법상 크게 ‘회계검사’와 ‘직무감찰’로 나눌 수 있다. 정부수립 당시 회계검사 기능은 헌법에 근거하여 설치된 심계원에서, 직무감찰 기능은 「정부조직법」에 근거하여 설치된 감찰위원회에서 맡도록 규정됐다. 1962년 제5차 개헌으로 감사원에서 회계검사와 직무감찰을 담당하는 현재와 같은 모습으로 개편됐다.

「감사원법」상 감사원의 임무는 ‘국가의 세입·세출의 결산검사를 하고, 이 법 및 다른 법률에서 정하는 회계를 상시 검사·감독하여 그 적정을 기하며, 행정기관 및 공무원의 직무를 감찰하여 행정 운영의 개선과 향상을 기하는 것’으로 규정돼 있다(제20조). 이와 관련하여 감사원은 △감사제도 및 방법 등의 연구·개발을 위하여 감사연구원을 두고(제19조의 4) △감사원의 감사를 받는 자의 직무에 관한 처분 등 행위에 관하여 국민이 제기한 심사청구를 심리·결정(제43조 이하) △감사원 감사·자체감사 그 밖에 중앙행정기관 등이 개별법령에 따라 하는 감사제도의 개선·발전에 관한 사항을 협의·조정(「공공감사에 관한 법률」 제31조) △자체감사활동을 지원(같은 법 제38조)하는 등의 기능을 수행한다.

「감사원법」상 감사원의 직무에 관하여는 ‘독립의 지위’가 명시되어 있다. 하지만 감사원이 대통령 소속이며, 원장과 감사위원의 임명권을 대통령이 행사하고, 종래 수시보고 제도로 감사에 관한 내용을 수시로 대통령에게 보고할 수 있는 등 대통령의 영향 아래 있어, 중립성·공정성 확보에 어려움이 있다는 지적이 꾸준히 제기돼 왔다.

감사원에 대한 쟁점은 주로 감사 대상 기관과 업무에 관련한 것들이다. 감사 대상 기관에 관한 쟁점으로는, 직무감찰 대상에서 제외되지 않은 기관이 직무감찰 대상인지 여부, 지방자치단체가 적절한 감찰 대상인지 여부에 대한 의견이 상충하고 있다. 현행법상 지방자치단체도 감사원의 직무감찰 대상이다. 자치분권의 취지상 직무감찰권을 단체장에게 이양하고 단체장에 대한 통제기능도 임명권자 내지는 선출권자들이 수행하여야 한다는 견해와, 지방자치권 또한 국가 법질서 한계 내에서 인정되며 그 위반에 대한 통제 필요성은 지방자치권의 보장과 별개로, 지방자치단체 자체감사가 미흡한 현실을 고려하여 그 역량 강화가 필요하다는 견해가 있다.

감사 대상 업무에 관한 쟁점으로는, 일명 “정책감사”가 허용되는지에 대한 의견이 있다. 그러나 “정책감사”라는 개념은 규정상 존재하지 않는다. 일반적으로 “특정감사”나 “성과감사”를 지칭하는 경우가 많다. 또한 기존의 연구나 기사들에서는  “정책감사”라는 용어를 “정책평가”와 유사한 속성을 가지는 “성과감사”로 이해하는 경우가 많았다. 감사원 규칙상 정부의 중요 정책 결정 및 정책 목적의 당부(當否)는 직무감찰 대상에서 제외된다. 단, △정책 결정 기초가 된 사실판단 △자료·정보 등 오류 △정책 목적 달성을 위한 수단 적정 여부 △정책 결정 과정에서 적법성 △절차 준수 여부 등은 이에 포함된다.

신중할 수밖에 없는 개헌, 필요성은 점점 커진다

국회입법조사처의 이번 보고서는 관련 쟁점 및 논의를 정리하고, 현행 법질서 아래에서 검토할 수 있는 보완 방향을 제시한다. 감사원의 소속 변경 및 기능 분리는 개헌이 필요한 문제다. 현행 헌법하에서는 개헌에 엄격한 요건이 필요하다. 신중할 수밖에 없는 이유다. 현행 법질서를 준수하는 한에서 보완방안을 검토할 필요가 있다.

보고서는 “이를 위해 감사원 권한 행사에 있어 내부 절차를 정비하고, 대상의 절차권을 보장하며, 자체감사를 지원·발전시키기 위한 제도 설계를 해야 한다”며 “특히 지방자치단체의 자체감사 역량 강화를 위한 방안을 마련하는 것이 우선적으로 검토될 수 있다”라고 제시하였다.