[동아시아포럼] 재외공관 잇따라 철수한 북한, 속사정은?

北, 9개 국가에 파견된 외교공관 철수 결정 내려
국제 제재와 코로나19 등으로 인한 재정난 심화가 원인
자금난에 손발 묶인 북한, 재외공관 추가 폐쇄 전망

[동아시아포럼]은 EAST ASIA FORUM에서 전하는 동아시아 정책 동향을 담았습니다. EAST ASIA FORUM은 오스트레일리아 국립대학교(Australia National University) 크로퍼드 공공정책대학(Crawford School of Public Policy) 산하의 공공정책과 관련된 정치, 경제, 비즈니스, 법률, 안보, 국제관계에 대한 연구·분석 플랫폼입니다. 저희 폴리시코리아(The Policy Korea)와 영어 원문 공개 조건으로 콘텐츠 제휴가 진행 중입니다.

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지난 11월 북한이 앙골라, 홍콩, 네팔, 스페인, 우간다, 콩고민주공화국, 방글라데시, 세네갈, 기니의 재외공관을 폐쇄하기로 했다. 이는 코로나19 팬데믹의 여파와 국제 제재로 인한 재정적 어려움의 결과로 풀이된다. 당시 북한 외교 대변인은 “변화하는 국제 정세와 국가 외교정책에 따라 공관 철수와 설립을 진행하고 있다”고 밝혔다. 하지만 실상을 들여다보면 북한 주민뿐만 아니라 해외에 파견된 외교 인력 지원에도 난항을 겪고 있다. 북한은 이미 수년 전부터 밀수나 불법 상거래로 공관 운영비를 자체 조달해 왔는데, 대북 제재 강화로 이마저도 어려워진 것이다. 알려진 바에 따르면 북한의 재외공관 인력들이 월급을 못 받은 지도 20년이 넘었다.

국제사회 제재·코로나19·식량난으로 인한 구조조정

현재 김정은 북한 국무위원장 정권은 북한의 계속되는 핵실험과 탄도미사일 발사로 인해 국제사회의 제재 압박을 받고 있다. 유엔 안전보장이사회(안보리)는 북한의 재외공관과 영사관 감축을 요구하는 결의안을 채택, 북한이 자국 외교관에게 부여한 면책특권을 남용하는 것에 대해 우려를 표명했다. 안보리 대북 제재 결의 2,270호는 사치품을 북한에 수출하는 것을 금지하고 있지만, 그간 김정은 정권은 수년 동안 유엔의 제재를 피해 사치품을 수입해 온 전력이 있기 때문이다. 하지만 점차 강화되는 대북 제재로 인해 이전보다 불법 활동에 제약을 받자, 외화벌이에 차질을 빚어 공관 폐쇄를 통해 운영 비용을 아끼려는 심산이다.

일각에서는 중국, 러시아와 같은 북한에 우호적인 국가로 자원을 재배치해 수익률이 높은 불법 금융 활동에 박차를 가하기 위함이라는 시각도 제기된다. 북한 정찰총국 산하 해커그룹으로 알려진 ‘라자루스’가 중국 선양시의 북한 호텔인 칠보산호텔을 활동 거점으로 삼았던 것처럼, 우방국가에서 사이버 또는 기타 불법 활동을 이어갈 것이라는 해석이다.

‘미사일 공업절’ 공휴일 지정, 늘어가는 불만 속 무리수 두는 이유는?

한편 지난 2년 동안 루마니아, 인도, 인도네시아, 불가리아 등의 국가에서는 반대로 평양 주재 대사관을 철수했다. 이는 북한 내의 코로나19 팬데믹 관련 제재와 북한이 중국, 러시아와의 관계를 우선시하는 등 북한과의 외교 관계 악화에 따른 결과다. 실제로 지난 9월 김정은은 첫 해외 방문으로 러시아를 방문해 블라디미르 푸틴 대통령과 “전례 없는 수준의 잠재적 기술 협력에 대해 허심탄회하게 논의했다”고 언급한 바 있다. 대북 제재가 악화할수록 중국과 러시아에 의존도가 높아져 기존에 쌓아둔 신뢰마저 잃어가는 실정이다.

북한 주민들의 목소리를 통해서도 북한의 심각한 상황을 엿볼 수 있다. 외신 보도에 따르면 북한 주민들은 굶주림으로 인해 1990년대 대기근과 비슷한 수준의 사망자가 속출하고 있다. 한 인터뷰 대상자는 “코로나19 이전에는 김정은 정권을 긍정적으로 봤지만 이제 거의 모든 사람이 불만으로 가득하다”고 토로했다. 90년대 ‘고난의 행군’에 이어 한 세대 내에 일어난 두 번째 기근은 사회적으로나 정치적으로나 치명적인 영향을 초래할 것으로 예상된다. 이에 북한 당국은 북·중 국경 지역 주민들의 탈북 시도를 차단하기 위해 더욱 엄격한 제재를 시행하고 있다.

지난 11월 초, 북한은 11월 18일을 ‘미사일 공업절’이라는 새로운 공휴일로 규정했다. 미사일 공업절은 2022년에 발사한 대륙간 탄도미사일 ‘화성 17호’를 자축하고, 김정은의 딸 김주애를 공식석상에 처음 내보인 순간을 기념하는 날이기도 하다. 선전 목적으로 지정된 미사일 공업절은 김씨 일가의 세습과 김주애의 역할, 그리고 현 체제의 견고함을 과시하려는 의도다. 이는 국가의 미사일 개발과 김씨 일가에 대한 국민의 절대적인 자부심을 이용해 북한이 봉착한 대내외적인 어려움으로부터 시선을 돌리게 하려는 움직임으로 풀이된다.

한편 시리아와 이집트, 이란 등 북한이 활발한 교류를 이어가는 국가에서는 북한은 공관을 계속해서 운영할 것으로 보인다. 그러나 외교 관계가 느슨하거나 당장 실익이 없는 국가에서는 추가적인 공관 폐쇄가 이어질 수 있다. 극심한 자금난을 겪는 북한에 해외 공관 철수는 몇 안 되는 재원 확보 해결책 중 하나기 때문이다.

원문의 저자는 뉴욕 아시아소사이어티정책연구소(ASPI)의 프로그램 책임자 엠마 위트마이어(Emma Whitmyer)입니다.

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North Korean embassy closures point to struggle and starvation

In November 2023, North Korea decided to close its foreign diplomatic missions in Angola, Hong Kong, Nepal, Spain, Uganda, the Democratic Republic of Congo, Bangladesh, Senegal and Guinea. These closures likely come as the result of financial hardship due to international sanctions as well as the aftermath of the COVID-19 pandemic.

But an impending domestic food crisis may also be behind the decision. For a country that prioritises spending on its military and luxury goods for its elites, a food shortage would stretch limited resources even further.

A North Korean foreign ministry spokesperson said in a statement on 3 November 2023 that ‘we are carrying out operations to withdraw and establish diplomatic missions in accordance with changing global environments and national foreign policy’. But the likely reality is that the regime is struggling to support not only those living in North Korea but also those in missions abroad.

The Kim Jong-un regime is under pressure from international sanctions that have been imposed in response to North Korea’s ongoing nuclear and ballistic missile testing and launches. The resolutions adopted by the United Nations Security Council have called for the reduction of North Korea’s diplomatic missions and consular posts and have expressed concern that North Korea has been abusing immunities granted to its diplomats.

Many of these resolutions were passed between 2006 and 2017. For years, Kim Jong-un has found creative ways to evade United Nations sanctions to import luxury items, but his reserves might be running low. The announcement of embassy closures could be a sign that the government is looking for ways to trim back in an effort to continue to afford the leader’s lifestyle.

These closures could also be a sign that North Korea is looking to relocate diplomats and other workers to more favoured nations, such as China and Russia, to make money that can be remitted to Pyongyang. These redeployments could provide further opportunities to engage in cyber or other illicit activities to raise money for the regime, just as the Lazarus Group, one of North Korea’s most active cybercriminal groups, has been able to do.

Over the last two years, such as Romania, India, Indonesia and Bulgaria have closed their embassies in Pyongyang. This is a result of both COVID-19 pandemic restrictions within North Korea and waning diplomatic relations, as North Korea prioritises its relationships with China and Russia. In his first trip abroad since the pandemic, Kim Jong-un travelled to Russia in September 2023 where he and Vladimir Putin ‘openly discussed unprecedented levels of potential technical cooperation’.

Interviews with North Koreans have revealed the state of the country’s food shortage crisis. Similar to the famine in the 1990s, in which an estimated ‘two to three million people died of starvation and hunger-related illnesses’, signs of starvation and death are once again appearing. One interviewee expressed that loyalty for Kim Jong-un has been waning — ‘before COVID-19, people viewed Kim Jong-un positively. Now almost everyone is full of discontent’.

In areas along the Chinese border, the situation has gotten so bad that the government has resorted to draconian measures and tougher restrictions to prevent its citizens from fleeing. A second famine within a generation could have devastating social and political impacts.

In early November 2023, North Korea announced a new public holiday, known as Missile Industry Day (missailgong-eobjeol), to be celebrated on 18 November. This day not only celebrates the launch of North Korea’s Hwasong-17 intercontinental ballistic missile in 2022, but also commemorates the first time the leader’s daughter, Kim Eun-ju, appeared beside him in public.

In a nation that designates public holidays solely for propaganda purposes, this new holiday is undoubtedly an attempt to legitimise dynastic rule for the Kim family. The holiday will help to solidify Kim Eun-ju’s role and aims to display the stability and longevity of the regime. Kim Jong-un is using national pride in the country’s missile program and the Kim family cult of personality to distract from his failure to improve North Korea’s economic situation.

All these circumstances could signify that Kim Jong-un is facing adversity both abroad and at home. North Korea’s borders have not reopened since their closure in 2020 and are likely to remain closed given the looming food crisis. With increasing economic problems, intensifying dependency on China and Russia and further build-ups along the country’s borders, closing its foreign missions is one of the few remaining ways to consolidate resources for the regime.

The new public holiday celebrating the country’s missile program and the showcasing of the leader’s daughter show the efforts that Kim Jong-un will go to in order to bolster legitimacy, despite the country’s economic decline and the increasing hardships faced by North Koreans.

Kim Jong-un will continue to direct resources towards the nuclear and ballistic missile programs while demanding sacrifices from the people and finding ways to cut government expenses to ensure the program’s longevity — and his own.

Emma Whitmyer is Program Officer for the Asia Society Policy Institute (ASPI) in New York.