[동아시아포럼]은 EAST ASIA FORUM에서 전하는 동아시아 정책 동향을 담았습니다. EAST ASIA FORUM은 오스트레일리아 국립대학교(Australia National University)의 크로퍼드 공공정책 학교(Crawford School of Public Policy) 산하의 공공정책과 관련된 정치, 경제, 비즈니스, 법률, 안보, 국제관계 및 사회에 대한 분석 및 연구를 위한 플랫폼입니다.

저희 폴리시코리아(The Policy Korea)와 영어 원문 공개 조건으로 콘텐츠 제휴가 진행 중입니다.

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제임스 라일리는 시드니 대학교 국제관계학과의 선임 강사입니다. 저서로는 『강한 사회, 스마트 국가: 중국 대일 정책에서 여론의 부상(컬럼비아 대학 출판부, 2012)』과 『호주와 중국 수교 40주년(UNSW 출판부, 2012)』을 공동 집필한 바 있습니다.

다음 기관에 논문을 발표하거나 기사를 기고했습니다: 아시아 설문조사, 중국: 국제 저널, 중국 국제 정치 저널, 일본 정치학 저널, 현대 중국 저널, 현대 아시아 연구 등

조지 워싱턴 대학교에서 박사 학위를, 워싱턴 대학교에서 석사 학위를 받았으며 옥스퍼드 대학교에서 박사 후 연구원(2008~09년)으로 근무했습니다. 2001년부터 2008년까지 중국에서 AFSC의 동아시아 대표로 봉사한 바 있습니다.

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북한 주민들에게 2022년은 또다시 고난과 함께한 한 해였습니다. 하지만 2023년 새해가 밝아오며 중국 및 러시아와의 대외 무역이 재개되기 시작하면서 희망의 빛이 비치고 있습니다.

식량 안보는 여전히 북한 주민들이 직면한 가장 큰 난관입니다. 유엔 세계식량계획(WFP)은 전체 인구의 40%가 넘는 1,070만 명이 영양실조에 걸린 것으로 추산하고 있습니다. 2022년 3월, 유엔 북한 인권 특별보고관은 ‘가장 취약한 인구 계층이 영양실조와 기아에 직면할 수 있다’고 경고했습니다.

그러나 세계식량계획의 모든 원조는 2021년 4월에 중단되었고 한국의 양자 간 원조 역시 붕괴됐습니다. 미상의 중국 원조를 제외한다면 북한은 2022년에 인도적 지원을 요청하지도 받지도 않았습니다.

코로나19 관련 북한의 방역 조치로 인해 신뢰할 수 있는 정보가 제한되지만, 학계의 분석에 따르면 2022년의 식량 수급은 1990년대 기근 이후 최악이었을 것으로 보이며 인도주의적 목적으로 북한에 대한 제재 조정을 촉구하는 목소리가 커지고 있습니다.

이러한 식량 불안의 주요 원인은 코로나19로 인한 북한의 엄격한 주민 이동 제한 조치입니다. 북한의 코로나19 정책은 2022년 5월 12일 당 중앙위 제8차 정치국회의를 개최하여 ‘최대비상방역체계’ 전환을 결정하면서 처음 변화하기 시작했습니다. 5월 말에는 북한 전역에서 봉쇄, 대량 검사, 임시격리시설에 대한 보도가 쏟아져 나왔습니다. 국영 언론은 전국적으로 265만 건 이상의 ‘발열’ 사례를 보도했고 급기야 7월, 북한 정부는 ‘최대’ 국가 비상사태를 선포하고 개성시를 봉쇄했습니다.

2022년 8월 10일, 김정은 북한 국무위원장은 코로나19에 대한 ‘승리’를 선언합니다. 마침내 9월에는 특히 피해가 심한 지역에서 중국산 백신을 사용한 백신 접종이 시작됐고 11월 초에는 중국과의 국경 지역을 중심으로 2차 백신 접종이 진행됐습니다. 이 지역은 우크라이나 전쟁, 광범위한 여름 홍수, 지속적인 다자간 제재로 인한 국경 폐쇄와 국내 봉쇄로 특히 큰 타격을 입었습니다.

2020년 대외무역수지는 86억 달러로 전년 대비 73.4% 감소했으며, 2021년에는 71억 달러로 다시 감소해 사상 최저 수준을 기록했습니다. 가장 결정적인 것은 2022년 상반기 대중국 수출이 전년 대비 75% 감소한 2,700만 달러, 중국으로부터의 수입은 67% 감소한 3억8,000만 달러에 그쳤다는 점입니다.

외화에 대한 접근성이 거의 붕괴됨에 따라 북한 정부는 시장에 대한 국가 통제를 강화하면서 어떻게든 외화를 긁어모으기 위해 다양한 조치를 채택했습니다. 수수료와 세금을 외화로 징수하고, 국영 상점에서 외화 사용을 장려하고, 시장 판매자에게 부과되는 수수료를 인상하는 등의 조치가 시행됐습니다.

2022년 9월 말이 되어서야 중국 국경 도시 단둥에서 북한 신의주까지 화물 열차 운행이 재개됐습니다. 북한은 초기에는 주로 공산품을 수입했지만, 중국 세관 데이터에 따르면 10월부터 의약품과 쌀 수입이 2020년 이후 최고 수준으로 급증했습니다. 2022년 11월 양국 간 무역은 의약품과 식품이 주를 이루며 그 규모가 1억2,570만 달러에 달했습니다.

2022년 12월 말까지 몇몇 뉴스 소식통은 북한 노동자들을 다시 러시아로 파견할 것을 제안했으며 북한 기업들이 중국과의 계약 및 국경 간 무역을 재개할 계획이라는 보도가 나왔습니다. 이러한 조치를 통해 북한은 관광객 입국 제한을 유지하면서도 귀중한 외화를 확보할 수 있게 됩니다.

북한이 2022년 한 해 동안  90회 이상의 순항 및 탄도 미사일 시험을 실시함에 따라 군사적 갈등이 촉발되며 인도적 지원의 재개 가능성이 더욱 줄었습니다. 김정은은 핵무기 개발을 계속하겠다는 의지를 거듭 표명했지만, 중국의 반대 때문에 7차 핵실험을 지금까지 자제하고 있습니다.

그러나 북한의 미사일 프로그램과 군사적 시위는 북한에 대한 인도적 지원의 주요 원천이었던 남한과의 관계에 부정적인 영향을 미치고 있습니다. 2022년 5월 윤석열 신임 한국 대통령이 당선된 것도 이러한 맥락의 반영으로 보입니다. 윤석열은 미국과의 대규모 합동 군사 훈련을 재개하고 북한의 도발에 대한 명백한 맞대응 전략을 채택했습니다.

2023년 1월 초 윤 대통령은 미국의 핵무기 억제 정책에 우려를 표명하였고 미국 AP통신과의 인터뷰에서 미국의 핵 자산 운용에 한국이 참여할 수 있다고 언급하며 “미국의 핵자산 운용과 관련해 필요한 정보를 공유한다든지, 공동 기획, 공동 실행(이 가능하다). 이 실행에는 다양한 연습도 포함되겠다”라고 말했지만, 미국은 이를 즉각 일축했습니다.

한편 북한에서 불길한 징후가 계속 나타나고 있습니다. 가장 최근에는 북한의 농사철이 다가오는 중요한 시기에 화학 비료 공급이 부족한 것으로 나타났습니다.

북한의 핵무기 프로그램 지속, 한국의 강경한 대통령, 우크라이나 전쟁 지속, 미-중 전략적 경쟁 격화로 인해 대북 인도적 지원 재개에 대한 전망은 어두워 보입니다.

제재 완화나 대규모 인도적 지원 없이 북한 주민의 생활 개선을 위한 최선의 희망은 대외적으로는 중국과의 국경 무역 재개와 내부적으로는 자체적인 시장 우호적 조치로의 복귀에 달려 있습니다. 한반도에 계속 먹구름이 드리우고 있는 가운데 중국의 코로나19 봉쇄 조치가 끝나면서 한 가닥 희망이 내리쬐고 있습니다.

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A glimmer of hope for North Korea in 2023

For the people of North Korea, 2022 was another difficult year. But as 2023 dawns, glimmers of hope are emerging as the country’s foreign trade with China and Russia begins to resume.

Food security remains the greatest challenge facing the North Korean people. The UN’s World Food Program estimates that 10.7 million people — over 40 per cent of the population — are undernourished. In March 2022, the UN’s Special Rapporteur for Human Rights in the Democratic People’s Republic of Korea (DPRK) warned that ‘the most vulnerable segments of the population may be facing hunger and starvation’.

But all aid from the World Food Program ceased by April 2021, while bilateral aid from South Korea has collapsed. Aside from an unknown amount of Chinese aid, North Korea neither requested nor received humanitarian assistance in 2022.

While reliable information has been limited due to COVID-19-related restrictions imposed by the DPRK, scholarly analysis suggests that food insecurity in 2022 may have been the worst since the famine experienced during the 1990s, sparking calls for sanction adjustments for humanitarian purposes.

A central reason for this food insecurity is the DPRK’s strict COVID-19-related restrictions on human mobility. North Korea’s COVID-19 policy first began to shift on 12 May 2022, when the Politburo admitted that ‘a break was made on the emergency epidemic prevention front’. By late May, reports of lockdowns, mass testing and temporary quarantine sites were emerging from across North Korea. State media reported over 2.65 million cases of ‘fever’ across the country. In July, the government declared a ‘maximum’ national emergency while locking down the city of Kaesong.

On 10 August 2022, North Korean Leader Kim Jong-un declared ‘victory’ against COVID-19. In September, vaccinations finally began in particularly hard-hit regions, presumably using Chinese vaccines. By early November, a second round of vaccinations were underway, apparently focussing on the border region with China. These regions have been hit particularly hard by border closures and domestic lockdowns, exacerbated by the war in Ukraine, widespread summer flooding and ongoing multilateral sanctions.

Foreign trade in 2020 dropped to US$8.6 billion, an annual decline of 73.4 per cent, and fell again in 2021 to US$7.1 billion, the lowest level on record. Most crucially, exports to China over the first half of 2022 fell a further 75 per cent year-on-year to just US$27 million, while imports from China dropped 67 per cent to US$380 million.

With a near-collapse of access to foreign currency, the North Korean government adopted various measures designed to extract foreign currency while enhancing state control over markets. Such measures included collecting fees and taxes in foreign currency, encouraging the use of foreign currency in state-run stores and increasing the fees charged to market sellers.

Only in late September 2022 did freight train services from the Chinese border city of Dandong to North Korea’s Sinuiju resume. Initially North Korea mostly imported industrial goods, but Chinese customs data shows that imports of medicine and rice in October jumped to their highest levels since 2020. Bilateral trade reached US$125.7 million in November 2022, dominated by medicines and food.

By late December 2022, news sources suggested plans to return DPRK labourers to Russia, while reports emerged of North Korean firms planning to resume their contract manufacturing and cross-border trade with China. Such measures would enable the DPRK to secure valuable foreign currency while still limiting incoming travel.

An increase in military confrontation also limited the potential for a resumption of humanitarian assistance, as North Korea conducted over 90 cruise and ballistic missile tests in 2022. While Kim Jong-un has repeatedly signalled his determination to continue pursuing nuclear weapons, Pyongyang has so far abstained from conducting its long-expected seventh nuclear test, perhaps due to Chinese objections.

But North Korea’s missile program and military assertiveness have had a negative effect on its relationship with South Korea, which had previously been a major source of humanitarian assistance for the North. The election of new South Korean President Yoon Suk-yeol in May 2022 was part of the escalatory cycle. Yoon resumed large-scale joint military exercises with the United States and has adopted an explicit tit-for-tat strategy in response to the DPRK’s provocations.

In early January 2023, Yoon even expressed concern over the United States’ deterrence efforts, suggesting that Seoul should be included in nuclear weapons ‘planning, information sharing, exercises and training’, a suggestion that Washington quickly dismissed.

Meanwhile, worrying signs continue to emerge from North Korea. Most recently, with the arrival of North Korea’s spring farming season, it appears that chemical fertiliser is in short supply at this crucial moment in the planting cycle.

With Pyongyang continuing its nuclear weapons program, a hard-line president in Seoul, the ongoing war in Ukraine and intensifying US–China strategic competition, prospects look dim for a resumption of humanitarian assistance to North Korea.

Without sanctions relief or major humanitarian assistance, the best hope for improved livelihoods in North Korea rests with a resumption of border trade with China, accompanied by a return to market-favourable measures at home. The end of China’s zero-COVID measures offer some hope amid the dark clouds that continue to hang over the Korean Peninsula.

Jamie Reilly is Associate Professor of Government and International Relations at the University of Sydney.