경기연구원 ‘공정한 플랫폼 경제생태계를 위한 규제 방안 연구’ 보고서 발간, “플랫폼 성장 위한 민간-정부 공동규제 필요해”

경기연구원은 공정한 플랫폼 경제생태계 구축을 위한 제도와 규제의 추진 방향을 제안한 ‘공정한 플랫폼 경제생태계를 위한 규제 방안 연구’ 보고서를 발간했다고 7일 밝혔다.

보고서는 공정한 플랫폼 경제생태계 조성을 위한 합리적인 플랫폼 규제 방안 제안을 목적으로 작성됐다. 구체적으로 플랫폼의 핵심 특성들과 관련 영향 및 잠재적인 영향을 파악하고, 나아가 어떠한 제도와 규제가 추진되어야 하는지에 대해 정책적 시사점을 제시한다.

김은경 경기연구원 선임연구위원은 “유통플랫폼 대기업들은 실제 많은 소상공인과 중소기업에 대한 지배적인 권한을 행사”할 수 있으므로 “경기도는 플랫폼 대기업과 중소기업 및 소상공인의 관계 및 플랫폼노동에 대한 실태조사를 통해 현장에서 불공정한 상황을 발굴하고 감독자 역할을 통해 유통플랫폼의 공정한 대-중소기업 관계를 정립할 필요가 있으며 자율규제 도입 및 실행 여부를 감독해야 한다”고 강조했다.

4차산업 혁신의 원천 플랫폼, 국내외 특징과 현황은?

4차산업과 디지털 경제의 상징인 플랫폼은 구글, 아마존, 애플, 페이스북 등 특정 서비스의 제공자들과 이용자들이 서비스를 제공하고 이용하기 위해서 방문하는 사이버 공간이나 인프라를 일컫는다. 오늘날 많은 기업이 플랫폼을 운영하거나 기업 자체가 플랫폼 기업으로 설립되고 운영되며 다양한 생산자와 소비자들이 플랫폼에서 소비 및 생산 활동을 영위하고 있다.

2020년 예기치 못한 COVID-19의 세계적 유행은 비대면 접촉의 보편화와 함께 플랫폼 경제의 확산을 촉진했다. 블룸버그에 따르면 2022년 4월 기준 GAFA(Google, Amazon, Facebook, Apple 등 대표 플랫폼 기업 4사)의 시장가치는 7조 달러에 이르렀고, 이들 기업은 초기 산업기반을 넘어 수많은 합병을 통해 타 산업으로 확장을 추구하며 하나의 독자적인 생태계를 만들어가고 있다.

한국에서도 플랫폼들이 단기간 빠르게 발전하며 그 영향력을 떨치고 있다. 대표적으로 네이버, 다음, 카카오, 쿠팡 등의 토종 플랫폼들이 글로벌 플랫폼 기업들과 경쟁하고 있다.

지난해 과학기술정보통신부 조사에 따르면, 한국 플랫폼 기업은 크게 인터넷 기반 서비스와 통신 인프라 서비스로 구분된다. 전체 플랫폼 기업 4,352개 중 국내 기업은 4,142개(95.5%), 해외 기업은 194개(4.5%)로 나뉘고, 이 가운데 중소기업이 67%로 대기업과 중견기업보다 높은 비중을 차지하고 있다. 아직 한국 기업들은 해외 대형 플랫폼 기업에 비해 시장에 미치는 영향이 지대하지 않지만, 유통 분야에선 플랫폼 대기업 중심으로 성장하는 추세다.

플랫폼 생태계의 이슈와 쟁점, 그리고 해외 사례

플랫폼은 일상생활의 편리함부터 새로운 비즈니스모델 창출까지 사회경제적으로 긍정적 효과를 미치는 반면, 부정적인 문제도 안고 있다. 특히 이용자의 수요가 다른 이용자의 수요에 의해 영향을 받는 네트워크 효과로 인해 필연적으로 독점을 형성하게 되어 사회경제적으로 다양한 쟁점을 유발하고 있다.

구체적인 쟁점으로 경쟁정책의 새로운 유형과 반독점, 다면 플랫폼, 시장지배력, 기업결합, 알고리즘과 암묵적 담합, 알고리즘의 윤리성, 데이터 이동성과 개인정보보호, 소비자 보호, 시장 획정(Market definition), 규제가 혁신에 미치는 영향, 혁신과 시장 구조 문제, 규제당국의 역할 등 기존의 독점 규제에 대한 논의뿐만 아니라, 플랫폼이라는 새로운 규제 대상의 출현으로 인한 논의가 진행 중이다.

한편 최근 미국・EU 등은 디지털플랫폼 분야에 대한 규제 법안들을 발의하거나 입법화를 준비 중이다. 먼저 디지털플랫폼 대기업(Big-Tech)들이 주요한 성장동력인 미국은 자국의 디지털플랫폼에 대한 규제에 소극적이었지만, 바이든 정부 출범 이후 디지털플랫폼 분야에 대한 경쟁법 집행을 강화하기 위한 보고서 및 법안을 발표한 바 있다.

반면 EU는 미국보다 디지털 시장에서의 공정경쟁에 대해 강조하며 구글 등 빅테크 기업에 대한 규제를 강화하고 있다. 사후적인 경쟁법 집행의 한계를 극복하기 위해 시장지배력을 보유한 제한된 수의 대형 온라인 플랫폼에 대해서도 사전규제를 도입했다. 디지털 시장에서 소비자와 상품・서비스・콘텐츠를 연결하는 온라인 중개업체의 의무와 책임에 대한 규칙을 정립하기 위한 EU 차원의 통일된 규제도 집행 중이다.

미국이나 EU의 플랫폼 대기업에 대한 논의가 독점 규제를 중심으로 진행되는 반면, 한국에서는 독점 규제 자체보다 플랫폼 대기업의 갑질과 골목상권 침해 문제 등이 논의의 출발점이자 중심이 되고 있다.

국내 플랫폼 시장 규제와 정책이 나아가야 할 방향은?

보고서는 법적 규제와 자율규제를 결합한 형태 또는 민간의 자율규제에 정부의 일정한 개입이 가미된 공동 규제(Co-Regulation)를 정책 방향으로 제안한다. 개인정보보호법과 소비자 관련 법률에 기반을 둔 소비자 보호를 위한 조치, 자율규제의 실효성을 높이기 위한 가이드라인과 원칙 또한 정립할 것을 강조했다.

아울러 반독점정책과 규제 실행의 효과를 높이기 위한 정책의 분권화 역시 중요하다. 독점에 대한 규제 및 관리는 중앙정부가 담당하고, 경기도를 비롯한 광역자치단체는 각 지역에서 플랫폼 독점으로 발생할 수 있는 지역경제의 왜곡을 최소화하는 역할을 담당하는 식이다. 가령 경기도가 플랫폼 기업들의 자율규제 도입 및 실행 여부를 감독하고, 플랫폼 노동에 대한 실태조사를 통해 현장에서 불공정한 상황을 발굴・감독하는 책임자 역할을 도맡음으로써 분권화를 통한 규제의 효율성을 높이는 것이다.

공정한 플랫폼 경제생태계를 위한 제도와 규제의 추진 방향은 국내 플랫폼 시장 상황에 맞게 도입되어야 한다. 현재 한국 플랫폼 시장의 경쟁 양상과 구조는 미국이나 EU 등의 상황보다는 쟁점의 과열이 덜해 당장 강력한 규제를 도입하는 것은 신중해야 한다. 특히 윤석열 정부의 출범으로 당분간은 민간 자율규제로 추진될 전망이지만, 자율규제만으로는 해결될 수 없는 문제다. 이를 위한 입법 노력이 지속되길 기대한다.