‘사회복지지출’ OECD 평균 밑도는 한국, 사회안전망 제도 전반 개선해야

17일 국회미래연구원이 「국가미래전략 Insight」 제66호(표제: 미래사회 대응을 위한 소득과 고용 분야 정책지표: 현황과 과제)를 발간했다.

보고서는 우리나라 사회안전망의 문제점을 살펴보고 미래 정책환경 변화에 대응하기 위한 정책과제를 제언한다. 특히 ‘지속적 성장과 사회혁신을 통한 양극화 완화’라는 전략 목표를 위해 소득분배와 고용에 대한 다양한 지표를 분석하고, 사회안전망 분야의 핵심 정책의제로 ‘국민연금과 기초연금의 재구조화, 전 국민 고용보험제도, 세입 기반 위축에 대응한 재정의 지속 가능성 확보’ 등을 정책과제로 제시했다.

우리나라 사회안전망의 문제점과 한계

우리나라는 고도성장의 기간 동안 ‘先성장 後복지’라는 성장 우선 패러다임을 추구해 왔다. 그 결과 선진 복지국가에 비해 사회안전망 구축과 사회투자에 소극적인 정책 기조를 유지해 왔지만, IMF 구제금융기를 거치면서 고도성장과 완전고용을 축으로 하는 사적 복지의 틀이 붕괴됨에 따라 사회안전망에 대한 사회적 요구가 커지게 됐다. 2000년대 이후 사회보험과 공적 부조 등에서 사회보장정책이 강화되어 왔으나, 2019년 기준 사회복지지출 규모는 GDP 대비 약 12%로 OECD 국가 평균(20.0%)과 비교하면 현저히 낮은 수준이다.

우리나라는 처분가능소득으로 평가한 불평등이 높은 국가에 속한다. 소득의 불평등 정도를 나타내는 가장 대표적인 소득분배 지표를 살펴보면 2018년 우리나라의 시장소득 지니계수는 0.402로 30개 국가 중 3번째로 낮은 반면, 처분가능소득 지니계수는 0.345로 30개국 중 7번째(35개국 중 27위)다. 이는 OECD 평균값인 0.316보다 0.029 높은 수치다. 시장소득 지니계수가 OECD 국가 중 양호한 편임에도 처분가능소득 지니계수가 높다는 사실은 우리나라가 아직 공적 지출을 통한 소득재분배 기능이 취약하다는 점을 시사한다.

상대적 빈곤율 또한 높다. 특히 노인 인구의 처분가능소득 기준 상대적 빈곤율은 2011년 46.5%에서 2020년 38.9%로 7.6%p 하락했으며, 이는 10명 가운데 4명에 가까운 노인 인구(특히 76세 이상 고령층의 경우 2명 중 1명)가 빈곤에 처해 있다는 사실을 의미한다. OECD 국가들과의 비교에서도 그 특징이 뚜렷하게 드러나는데, 66세 이상 인구를 대상으로 한 상대적 빈곤율은 주요 선진국의 2~4배에 달한다.

고용지표 관련해서도 고령층의 노동시장 참여율은 높은 편에 속한다. 고령인구의 고용률은 2021년 34.9%로, 정년 이후에도 10명 중 3.5명의 노인이 노동시장에 참여하고 있는 것으로 집계됐다. 다시 말해 빈약한 노인 복지제도로 노인 10명 중 약 6명(2020년 기준58.6%)이 시장소득 기준으로 상대적 빈곤선 이하의 빈곤 상태에 처해있는 셈이다. 또 다른 OECD 국가들에 비해 특히 청년층과 여성의 취업 기회가 제한되어 있고 고용률 역시 낮은 편이다.

미래 정책환경 변화 감안하면 사회안전망 더욱 강화해야

사회안전망의 강화는 미래의 정책환경 변화를 감안하면 그 정책적 중요성이 더욱 커진다. 우리나라는 세계에서 가장 빠른 속도의 △초고령화 및 1인 가구 급증 △생산 인구 감소와 생산성 둔화에 따른 저성장 △4차 산업혁명으로 통칭되는 인공 지능·로봇·디지털 기술혁신이라는 시대적 전환기를 맞이하고 있다. 이러한 환경적 요인들은 가족 내 부양능력 저하, 소득 양극화의 심화, 고용의 불안전성 증대와 같은 변화를 수반할 것으로 예상된다.

특히 인구구조, 기술혁신의 속도, 불평등, 산업구조 등 소득분배와 고용에 영향을 미치는 주요 정책 환경에 변화가 있을 것으로 전망된다. 먼저 노동공급, 성장, 소득에 영향을 주는 핵심 변수일 뿐만 아니라 소득재분배의 결정적인 역할을 하는 인구가 줄어드는 변화가 있다. 통계청 조사에 따르면 우리나라는 2020년 5,184만 명을 정점으로 하락세가 시작되었고 2030년에는 5,120만 명, 2070년에는 3,766만 명으로 감소할 전망이다.

다음으로 4차 산업혁명으로 일컬어지는 기술혁신의 확산이 일자리의 수와 근로형태를 바꿔 놓을 것으로 관측된다. 최근 한국을 대상으로 한 기술투자 및 고용에 대한 연구 결과들을 살펴보면 향후 새로운 기술 확산에 의한 일자리 감소를 지적하는 결과들이 다수 보고되고 있다. 아울러 로봇 밀도(제조업 근로자 1만 명당 로봇 수) 또한 2010년 이후 다른 OECD 국가에 비해 가파르게 상승하고 있다.

‘국민연금 보장성 강화’ 등 사회안전망 제도 개선해야

국회미래연구원이 제안하는 사회안전망 분야 정책 과제는 다음 네 가지다. 첫째, 인구 영향이 큰 복지제도의 경우 제도 성숙화에 따른 지표 변화를 반영해 복지제도의 동적 이동 경로를 설계해야 할 필요가 있다. 예컨대 기초연금 등 노후소득보장을 위한 재정사업은 국민연금의 성숙도에 연계해 재구조화하는 식이다.

둘째, 지속가능 복지체제의 경우 국가의 전체 구성원들 간 타협과 조정이 중요한 만큼, 국회가 연금개혁특별위원회와 같은 기구를 상설화해 국민적 공론화를 주도해야 한다.

셋째, ‘전 국민 고용보험제도’와 같은 보다 보편적 제도로의 전환이 필요하다. 4차 산업혁명 기술의 확산으로 비정형 고용이 증가함에 따라 정형화된 고용보험 체제로는 광범위한 사각지대의 문제를 해소하기 어렵기 때문이다.

넷째, 새로운 사회안전망 패러다임으로 사회보험을 통합하는 ‘소득 중심 전 국민 사회보험’ 제도의 마련이다. 이를 위해 실시간 소득 및 매출 정보를 기반으로 한 사회보험 징수 시스템 구축이 선결되어야 한다.

국민 삶의 질 개선이라는 관점에서 보면 우리나라 사회안전망 제도가 국민연금 제도 개선과 고용보험의 사각지대 해소를 핵심 의제로 삼아야 함은 자명해 보인다. 다만 지금 수준보다 사회안전망을 확대하는 쪽으로만 정책과제를 설정하게 되면 현재 20~50대 주요 경제활동층의 부담이 높아지는 만큼 그에 따른 부작용도 배제할 수 없다. 이에 현행 복지제도를 그대로 유지하기만 해도 2050년대 중후반 이후 고부담-고복지 국가군으로 이행될 것이란 연구 결과가 즐비한 상황이다. 사회안전망 제도 확대를 높이려는 시도 이전에 우리 사회가 그것을 감당할 수 있는 체력이 있는지에 대한 평가부터 선행되어야 할 것으로 보인다.