프랑스의 ‘지역 중심’ 도심활성화사업 ① 위기관리 능력 ‘가시화’

최근 저출산·고령화 현상이 심화되면서 지방 쇠퇴 역시 함께 극심해지고 있는 모양새다. 이는 대부분의 선진국이 공유하는 사회 현상이지만, 프랑스는 적극적인 도심 활성화 사업을 시행함으로써 어느 정도 평행선을 유지하고 있다. 이와 관련해 국회는 ‘프랑스의 지방 중소도시 활력 증진을 위한 도심활성화사업’ 보고서를 통해 외국에서 관련 현안을 어떻게 풀어 나갔는지 설명하고 이를 바탕으로 우리나라가 나아가야 할 방향성을 제시했다.

인구 감소·중소도시 쇠퇴 심화, 프랑스도?

2021년 7월 감사원이 발표한 보고서에 따르면 우리나라 229개 시군구 가운데 인구 감소 지역이 2047년엔 69%, 2067년엔 93%에 달할 것으로 예측됐다. 당시 감사원은 “이런 가운데 청년층의 수도건 집중화는 더욱 심화해 지방 쇠퇴와 지역 불균형 문제가 더욱 심해질 것으로 보인다”고 전했다.

프랑스의 상황도 별반 다르지 않다. 프랑스 지방은 지역의 기반 산업 붕괴 및 주요 시설의 역외 이전에 따른 인구 유출, 주거 시설 노후화 등을 겪으며 쇠퇴를 면치 못하고 있다. 프랑스에서 중소도시는 대도시권과 농촌지역의 연결 고리 역할을 맡으며 사회·경제활동, 고용, 보건·교육·체육·문화시설, 법원, 공공서비스 유치 등에 있어 중심적인 활약을 이어왔다. 원도심 쇠퇴 문제가 프랑스에 끼칠 악영향은 불 보듯 뻔했다.

이에 프랑스는 지난 2018년 중소도시를 위한 도심활성화사업(Action coeur de ville)을 수립, 문제 타파에 나섰다. 당초 프랑스 정부는 수도권 과밀 해소에 우선순위를 두고 광역권 육성 위주의 국토발전전략을 고수해 왔기에 광역권에 밀려 방치된 지방 중소도시는 쇠퇴 문제에서 자유로울 수 없었다. 그러나 중소도시를 위한 도심활성화사업은 균형발전과 중소도시 활성화를 중심 과제로 둬 중소도시 활력 증진에 최적화된 여건을 제공할 수 있도록 재구성됐다.

2018년 수립된 프랑스의 도심활성화사업은 쇠퇴 위기에 직면한 지방 중소도시의 도심 기능 회복을 통해 지방에 활력을 되찾고 균형발전을 실현하는 데 그 목적이 있었다. 이를 위해 프랑스 정부는 △도시의
에너지전환 및 녹색전환 준비 △도시밀도와 통행수단의 재검토 △문화, 경제, 관광, 체육, 복지 부문의 지역 장점 활용 및 혁신 가치를 통한 지역 경쟁력 제고 △원도심과 외곽 간의 상호보완적 협력 및 농촌지역·대도시와의 관계 재설정 등 방안을 모색했다. 특히 지역 주도의 도심활성화사업에 대해선 △주택 공급 개선을 위한 재건축·재개발 △균형 잡힌 지역경제·상권 활성화 △교통 접근성·이동성·연계성 강화 △도시형태·공공공간·지역문화 활용 제고 △공공시설·공공서비스·문화여가활동 접근성 제공 등 도심 기능과 관련된 다섯 가지 주제 분야를 총체적으로 일관성 있게 다뤄냈다는 평가를 받았다.

佛, 단체별 중심 역할 분할로 도심활성화 효율성 제고

프랑스의 도심활성화사업은 국가균형발전청(ANCT)이 총괄·관리하고 그 추진 과정에 금융지원 기관을 비롯한 공공·민간 부문 기관이 참여하는 방식으로 진행됐다. 우선 중앙정부는 국비지원사업, 예금공탁공사(Groupe Caisse des Dépôts) 지역은행, 주거청(ANAH), 주택기금(Action Logement) 등을 통해 2018년부터 2022년까지 5년간 중소도시 쇠퇴지역 234곳의 도심활성화사업에 총 50억 유로(약 7조656억원)를 지원하는 역할을 맡았다. 또 지역투자지원교부금(DISL), 농촌지역시설교부금(DETR), 소상공인지원기금(FISAC), 지역균형발전기금(FNADT), 토지재활용기금(fonds friches) 등 국비 지원 대상에서 도심활성화사업 참여 지역에 우선순위 부여함으로써 교통정리를 단행했다.

ANCT는 도심활성화사업제도 총괄관리조직으로서 지자체에 세부사업 추진 관련 지원 제공했으며, 도심활성화사업 대상지의 도시설계와 관련된 맞춤형 지원도 함께 제공했다. 지역은행의 경우 지역 전문 조직으로서 16개 광격지부와 35개지사를 통해 쇠퇴지역 중심의 혁신사업 수립·집행을 적극 지원했다. 도시공간 설계, 스마트시티·녹색전환·기후변화대응 관련 혁신, 지속가능한 도시교통체계, 에너지, 토지 재활용, 부동산 개발 사업 관련 특수목적법인 투자 등 물밑 지원도 이어 나갔다. 지역은행은 이외에도 △CDC habitat를 통한 주택 건설·개량사업에 18억 유로(약 2조5,436억원) 지원 △공공시설, 도시계획 기반시설 설치·정비·개량사업에 7억 유로(약 9,892억원)의 대출 지원 등을 통해 핵심적인 역할을 수행했다.

국회 “佛 도심활성화사업 성과 커, 韓도 배워야”

국회는 “프랑스는 도심활성화사업 결과 79,000건의 주택 개량, 250건의 상업용 건물 신축·개량, 66건의 지방 이전 공공기관 유치를 이뤄냈다”며 “이를 통해 3년 사이 상권 활성화, 역사 문화유산 활용, 주거환경 개선 등으로 사업 대상지의 생활인구가 15%가량 증가하고 부동산 거래량은 17% 증가했다”고 설명했다. 그러면서 “프랑스는 4년에 걸친 1차 사업의 고무적인 성과에 힘입어 사업 시행 기간을 기초단체의원의 임기가 종료하는 2026년까지 연장키로 했다’며 “2차 사업(2023~2026)은 △도시의 녹색전환 지원 △중소도시의 거점 기능, 서비스 기반 및 고용창출력 강화 등에 초점이 맞춰질 것으로 보여 더욱 가파른 성장세가 기대되는 모습”이라고 덧붙였다.

국회는 프랑스가 방법론적 측면에서 처음부터 지역 중심의 사업을 설계했다는 점에 의의를 뒀다. 실제 프랑스는 정부, 공공기관 등 협력기관이 사업 추진을 지원한 가운데 지자체가 사업 참여 여부와 세부사업의 기획·관리에 대해 책임을 지는 지역 주도형 사업을 펼쳤는데, 이는 지역의 요구와 필요에 더 잘 부합한 사업의 실현을 담보할 수 있는 요소 중 하나다. 지자체는 지역 실정과 특성을 가장 잘 아는 주체인 만큼 세부사업을 설계·집행하는 데 더 세밀한 고려를 할 수 있기 때문이다. 국회는 우리나라는 여전히 중앙정부 중심 체계에서 벗어나지 못하는 경향이 있다며 이를 타파하는 것이 우리가 나아가는 데 필요한 제1 과제라고 강조했다.

쇠퇴한 지방도시 도심의 주거환경뿐 아니라 지역경제·상권, 교통체계, 지역문화, 공공시설·공공서비스·문화여가활동 등을 아우른 다각적 차원을 고려해 도심활성화사업을 펼쳤다는 점에도 주목했다. 도심의 단편적인 주거 기능을 넘어 총체적인 기능 회복을 추구함으로써 정책 목표의 실현가능성을 높였다는 것이다. 이어 사업 추진에 필요한 자금 조달에 있어 지역은행, 주거청 등의 협력기관을 통한 자금 공급 규모를 최대화했다는 부분에도 집중했다. 실제 프랑스는 협력기관에 대한 공급 규모를 최대화해 정부 재원을 6억 유로 투입하면서도 50억 유로대의 대규모 사업을 추진할 수 있었다. 이는 추진 주체 간의 역할 분담을 명료히 함으로써 사업 효율성을 제고하는 데도 도움이 됐다고 국회는 전했다.