지역균형발전 ① 정권 바뀔 때마다 명칭도, 목적도 달라지는 ‘지역균형발전특별회계’

지역균형개발과 관련해 우리 정부가 그간 펼쳤던 정책들이 정치적인 목적에 영향을 받아왔다는 지적과 함께 지역균형발전특별회계의 투명성과 자율성을 높여야 한다는 의견이 제시됐다. 지역 간 불균형 완화와 균형발전 달성을 위해 도입된 제도의 본래 취지를 살리기 위해서다.

국회입법조사처는 13일 ‘지역균형발전특별회계의 투명성과 자율성 제고 과제’ 보고서를 통해 이같이 밝히면서 안정적이고 지속 가능한 예산을 확보하는 것이 중요하며, 종합적인 관점에서 지역균형발전특별회계의 배분 및 운용이 이뤄져야 한다고 강조했다.

5년마다 새 이름, 새 얼굴, 새 성격

1960년대 이후 우리나라는 신속한 경제 부흥을 위해 성장거점 위주의 지역발전 정책을 추진해 왔다. 이를 통해 국가의 경쟁력이 상승하고 산업화를 이루는 등 긍정적인 성과를 이뤘지만, 수도권으로 인구와 산업이 과도하게 집중되며 지역 간 불균형이 심화했다는 지적도 끊이지 않았다.

이에 2004년 노무현 정부는 「국가균형발전 특별법」을 제정하며 국가균형발전 5개년 계획을 수립하고 이듬해 해당 사업을 효율적으로 추진하기 위해 국가균형발전특별회계(이하 균특회계)를 신설했다. 균특회계는 중앙정부와 지방자치단체 간의 재원 구성을 국고보조금 중심으로 재조정하는 것으로, 그동안 국고보조사업·지방양여금사업 등으로 분산 추진되고 있던 균형발전 관련사업들을 균특회계로 통합 지원하기 위해 도입됐다.

이후 2010년 이명박 정부는 광역경제권·기초생활권 등 지역발전 정책을 추진하기 위해 균특회계를 광역지역발전특별회계(이하 광특회계)로 개편했다. 또 200여 개 세부 사업으로 운영되던 지역개발계정(현 지역자율계정)을 포괄보조금 방식으로 변경해 지자체의 자율성을 확대했다. 2015년에는 박근혜 정부에서는 ‘기초자치단체 수준의 지역행복생활권’을 정책의 슬로건으로 내걸고 이를 위해 광특회계를 지역발전특별회계(이하 지특회계)로 개편했다. 이어 지역 간 불균형 해소를 전면에 내건 문재인 정부는 2019년 국가균형발전특별회계(이하 균특회계)로 확대·개편했다.

현 정부는 지난 6월 지방분권과 균형발전을 동시에 도모해야 한다는 취지를 내세워 기존에 운영되던 국가균형발전 특별법과 지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법을 각각 폐지하고 「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」으로 통합 제정해 7월 10일부터 시행하고 있다. 이에 따라 기존의 균특회계도 지역균형발전특별회계로 명칭이 변경됐다. 정부는 이를 통해 중앙정부가 아닌 지역이 주도하는 균형발전을 달성하겠다는 포부를 밝혔다.

‘형평성’에 중점 둔 지역자율계정, ‘효율성’에 중점 둔 지역지원계정

지역균형발전특별회계는 4개의 세부 계정으로 나뉜다. 먼저 지역자율계정은 성장촉진지역, 특수상황지역, 농산어촌, 도시활력증진지역 등 상대적으로 낙후된 지역에 생활기반시설을 확충해 지역 간 불균형을 해소하기 위해 할당된 재원이다. 해당 계정은 국고보조사업과 비슷한 형태로 중앙정부의 예산 지원에 대해 지자체가 대응지방비를 매칭하는 방식으로 운용된다.

동시에 중앙정부가 유사한 사업을 묶어서 큰 범위로 예산을 지원하는 포괄보조금 방식을 차용한다. 포괄보조금 방식은 주어진 예산 내에서 지자체의 자율성을 보장하기 위해 도입된 방식이다. 시·도 및 시·군·구는 중앙정부가 지원한 범위 내에서 필요한 사업을 자유롭게 선택할 수 있으며, 우선순위를 정해 자유롭게 예산을 운용할 수 있다.

지역지원계정은 지역특화산업, 광역협력권사업, 지방대학 육성 등 지역경쟁력 강화를 위한 사업에 투입되는 재원으로, 효율성에 방점을 둔 계정이다. 중앙정부가 직접 지원 사업을 선정한 후 예산을 편성해 배분하면 지자체가 이를 받아서 해당 사업에 활용하는 방식이다.

끝으로 제주특별자치도계정과 세종특별자치시계정은 각각 제주도와 세종시를 지원하는 재원이다. 이 두 계정의 일부는 지자체가 예산을 편성해 운용하고 일부는 중앙 부처가 예산을 편성하는 방식으로 운용된다.

‘효율성’ 위해 전체 예산 77% 배분한 현 정부

이처럼 정부가 바뀔 때마다 국가의 발전 방향이 바뀌듯 지역균형발전특별회계의 목표도 국가의 균형발전에서 광역경제권의 경쟁력 향상, 지역주민 삶의 질 향상, 지역균형발전사업의 효율적 추진 등으로 바뀌었고, 그 명칭과 운용 방식은 물론 규모도 달라졌다. 행정안전부에 따르면 2005년 5조4,000억원이었던 지역균형발전특별회계 규모는 2010년 9조9,000억원, 2015년 10조4,000억원, 2019년 10조7천억원을 거쳐 올해 11조7,000억원에 이르며 약 20년 동안 2배 넘게 확대됐다.

올해 지역균형발전특별회계에서는 지역지원계정에 가장 많은 9조원(76.9%)이 배분됐으며, 지역자율계정에는 2조4,000억원, 제주특별계정에는 3,000억원, 세종특별계정에는 1,000억원이 각각 배분됐다. 이는 현 정부가 지역균형발전 관련 사업을 추진함에 있어 효율성에 가장 큰 무게를 두고 있다는 것으로 해석할 수 있는 대목이다. 다만 포괄보조금 방식으로 운용 중인 지역자율계정에 배분된 예산은 전체 액수의 20.5%에 그쳐 사업을 선택하고 예산을 편성하는 지자체의 자율성이 충분하지 않다는 지적이 끊이지 않고 있다.