미국의 ‘연방의원 선거제도’가 우리 정치에 주는 시사점

국회입법조사처가 「미국 연방의원 선거제도」를 다룬 『이슈와 논점』을 27일 발간했다. 보고서는 미국 연방의회의원 선거제도의 특징을 비롯해 상원의원과 하원의원의 선출방식, 예비선거제도 등에 대해 설명하며, 이를 통해 우리 정치에 주는 시사점을 모색한다.

영국과 더불어 대표적인 양당제 국가, 미국

미국은 영국과 더불어 대표적인 양당제 국가로 민주당과 공화당이 안정적인 양당제를 구축하고 있다. 6년 임기의 연방상원의원 중 1/3과 2년 임기의 연방하원의원을 2년마다 선출한다. 상원은 주별 크기나 인구와 무관하게 50개 주에서 2명씩 총 100명으로 구성되며, 2년마다 정원의 1/3을 선출한다. 가장 최근 선거인 2022년에는 35개 주에서 상원의원선거가 실시됐다.

한편 하원의원의 정원은 435명이다. 인구수에 비례해 주별로 1명 이상을 2년마다 선출한다. 또 10년마다 인구조사 결과에 따라 선거구를 재획정하는데, 최근 2021년 선거구 재획정 결과 캘리포니아주가 52명으로 가장 많은 하원의원을 선출했다.

연방의원은 지역구의원과 비례대표의원을 선출하는 한국과 달리 비례대표 없이 지역구의원만 선출한다. 전체 50개 주 가운데 48개 주에서는 소선거구 다수대표제로 선출하고, 메인주와 알래스카주는 순위선택투표제 (ranked choice voting)를 실시하고 있다.

순위선택투표제는 후보별로 선호 순위를 기재하도록 하고, 하위 득표자가 받은 투표를 선호순위에 따라 재할당해 50% 이상 과반득표한 후보자를 당선자로 확대하는 제도다. 해당 제도는 정치 안정을 도모할 수 있다는 장점이 있지만, 득표율과 의석률의 불균형으로 인해 비례성이 낮고, 정치적 다양성이 확보되기 어렵다는 한계가 있다.

본 선거 앞서 출마 후보자 ‘직접’ 선출하는 예비선거제도

미국 선거의 특징 가운데 하나는 예비선거제도다. 예비선거제도는 본 선거에 앞서 선거에 출마할 후보자를 당원과 유권자들이 직접 선출하는 제도로, 당원 외에 일반 유권자의 참여를 허용하고 있다. 당 지도부가 공천과정을 좌우하거나 부정한 수단이 개입되는 것을 막고 당원과 유권자의 참여를 확대하기 위해 도입된 예비선거는 참여 자격을 당원 등으로 제한하는지 여부에 따라 개방형(open)과 폐쇄형(closed)으로 구분된다. 또 정당 구분 없이 예비선거가 실시되는 비정당형 예비선거도 있다.

먼저 개방형 예비선거는 유권자가 소속정당 혹은 지지정당을 표명하지 않고 원하는 정당의 예비선거에 참여할 수 있는 반면, 폐쇄형 예비선거는 특정 정당에 사전 등록한 유권자나 지지자임을 표명할 경우에만 참여할 수 있다. 한편 비정당형 예비선거는 정당 구분 없이 모든 후보자를 대상으로 예비선거를 실시하여 상위 득표한 2~4인이 본선거에 출마하는데, 이는 개방형이나 폐쇄형 예비선거가 한 정당의 예비선거에만 참여할 수 있는 것과는 차이가 있다.

소선거구제가 낳은 양당제 장벽 깨려면

미국은 소선거구 다수대표제를 통해 안정적인 양당제 정당구도를 마련했지만 비례성이 낮다는 평가를 받고 있다. 또 예비선거제도는 정당의 후보자 선출 과정에 국민의 참여를 확대함으로써 공천의 개방성과 투명성을 높이는 장점이 있는 반면, 현역의원에게 유리한 선거환경을 만들고 정당의 후보자 선출 과정에 당원이 아닌 일반 유권자들이 참여할 수 있도록 함으로써 정당의 자율성을 침해할 수 있다는 지적을 받아왔다.

현재 제22대 총선을 앞두고 있는 우리나라에선 선거제도 개편 논의와 더불어 후보자 선출의 민주성과 투명성을 확대해야 한다는 목소리가 높다. 여론조사 등의 수단을 통해 유권자의 목소리를 정치에 반영하고 있지만, 소선거구제가 낳은 양당제의 장벽으로 당의 대표 등 유권자의 생각과 일치하지 않는 후보가 선거에 당선되는 일이 자연스러운 실정이다. 대통령 유력 후보 중 유일하게 그 장벽을 뚫는 데 가까이 간 안철수 의원도 결국 과거 두 차례 모두 후보 단일화를 하는 수밖에 없었다.

양당의 밀실 야합이 가능한 수준으로 선출된 지도자들이 사실상 독점하는 구조를 깨야 정치권에 뛰어난 인재가 유입될 가능성이 높을 것이다. 당장 미국의 예비선거제도를 국내에 도입하는 일은 쉽지 않겠지만, 해당 제도를 참고함으로써 공천과정의 투명성을 높이되 정당의 자율성을 보장하는 방안에 대한 입법론적 논의가 필요할 것으로 보인다.