[동아시아포럼] 오버투어리즘에 대응하는 일본의 새로운 이니셔티브

팬데믹 이후 도쿄, 오사카, 교토 등 주요 관광허브에 관광객 과잉 유입
지난해 3월 오버투어리즘 개선, 관광산업 진흥 등 위한 기본계획 발표
외국인 관광객 3,200만명, 인바운드 여행소비액 5조엔 단기목표 제시

[동아시아포럼]은 EAST ASIA FORUM에서 전하는 동아시아 정책 동향을 담았습니다. EAST ASIA FORUM은 오스트레일리아 국립대학교(Australia National University) 크로퍼드 공공정책대학(Crawford School of Public Policy) 산하의 공공정책과 관련된 정치, 경제, 비즈니스, 법률, 안보, 국제관계에 대한 연구·분석 플랫폼입니다. 저희 폴리시코리아(The Policy Korea)와 영어 원문 공개 조건으로 콘텐츠 제휴가 진행 중입니다.

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일본 국토교통성은 ‘2030년 외국인 관광객 6,000만 명 달성’이란 중장기 목표 실현을 위해 체계적인 실행전략을 마련하고 관광산업 진흥정책을 추진하고 있다. 지난해 3월 ‘관광입국추진기본계획’에서는 ‘지속가능 관광’, ‘소비액 확대’, ‘지방관광 촉진’을 중점과제로 제시한 데 이어 2개월 후 열린 ‘제20차 관광입국추진 각료회의’에서는 이에 대한 후속조치로 ‘신(新)시대 인바운드 활성화 액션 플랜’을 확정하고 2025년까지 외국인 관광객 3,200만 명, 인바운드 소비액 5조 엔(약 44조원)이라는 단기 목표도 내놨다.

日 정부, ‘지속가능한 관광 선진국’ 목표로 관광정책 추진

일본 정부가 추진해온 인바운드 관광정책을 통해 일본은 동아시아의 글로벌 관광 허브로 자리잡았고 매년 일본의 문화와 자연을 즐기기 위해 수백만 명의 여행객이 일본의 관광 명소를 방문하면서 코로나19 팬데믹 이전을 뛰어넘는 인바운드 소비 특수를 누리고 있다. 일본정부관광국(Japan National Tourism Organization, JNTO)에 따르면 2023년 일본을 방문한 관광객은 전년 대비 6.5배 증가한 2,500만 명으로 팬데믹 이전인 2019년의 약 80%를 회복했다. 이들의 인바운드 여행 소비액은 역대 최고인 5조3,000억 엔(약 47조원)을 기록하면서 ‘관광입국추진기본계획’의 목표를 앞당겨 달성하는 결과를 얻었다.

하지만 이 과정에서 관광객이 집중 유입된 도쿄, 오사카, 교토 등 주요 거점 도시들이 오버투어리즘으로 몸살을 앓고 있다. 사실 일본의 오버투어리즘 문제는 어제오늘의 일이 아니다. 코로나19 사태 이전인 지난 2018년, 일본의 지속가능관광추진본부(Sustainable Tourism Promotion Headquarter)는 ‘지속가능한 관광 선진국을 향해(Towards a Sustainable Tourism Developed Country)’라는 제목의 보고서를 통해 오버투어리즘의 문제를 개선하기 위한 대응방안을 제안한 바 있다.

보고서가 제시한 방안은 △지역 이해관계자와의 협력을 통한 관광지 관리 △정확하고 포괄적인 관광정보의 분석과 활용 △지역 주민과의 소통 확대 △방문객에게 효과적으로 가이드라인을 전달할 수 있는 경로 마련 등 4가지다. 하지만 2020년부터 2년여간 이어진 코로나19 팬데믹으로 인해 일본을 비롯한 전 세계 관광산업이 큰 혼란을 겪었고 ‘지속가능한 관광 선진국’ 도약을 위한 4가지 전략에 대해 성과와 영향을 제대로 평가하기 어려웠다. 팬데믹이 발생하면서 관광 당국은 장기적인 관광 진흥전략을 실행하기 보다는 위기 관리와 복구 노력에 집중했고 이 과정에서 당초 계획에서 벗어난 사안들이 발생했을 가능성이 높기 때문이다.

혁신서비스 도입에도, 실행 구체성 부족

일본 정부는 팬데믹 종식 이후 관광 붐이 일면서 또다시 오버투어리즘 문제가 부상하자 ‘오버투어리즘의 예방과 완화를 위한 종합 대책(Comprehensive Measures for the Prevention and Mitigation of Overtourism)’을 발표했다. 이는 일본 관광산업에 대한 새로운 이니셔티브로 주요 관광도시의 과도한 혼잡과 에티켓 위반 문제를 해결하는 한편, 관광객을 분산시키기 위해 주민들과 협력해 지방으로 방문객을 유치함으로써 지역의 관광산업을 고르게 촉진하는 데 중점을 두고 있다.

다만 해당 계획의 추진을 위해 필요한 선결과제와 비용, 사회·경제적 영향 등에 대해서는 체계적인 검토가 이뤄지지 않은 상태다. 계획을 추진하기에 앞서 관광산업 전반에 가져다주는 경제적 이익과 현지 지역사회에 미치는 잠재적 불이익을 비교 검토하는 작업이 선행되지 않으면 당초 기대했던 성과를 거두기 어렵다. 일례로 일본 정부는 역사도시로 유명한 교토의 교통 혼잡을 개선하기 위해 관광객들의 교통수단을 버스에서 철도로 전환하는 방안을 추진하고 있다. 하지만 현재 교토의 철도 시스템이 낙후돼 있어 당장 실행에 옮기기는 어려운 실정인 탓에 실효성에 의문이 제기되고 있다.

최근 시범 운영되고 있는 ‘핸즈프리 투어리즘(Hands-Free Tourism)’도 마찬가지다. 핸즈프리 투어리즘은 여행객들이 관광 중에 무거운 짐을 들고 다니지 않도록 편의를 제공하기 위해 마련된 수하물 보관·배송 서비스로, 제대로 안착된다면 혁신적인 서비스가 될 것이란 평가지만 한편으로는 실행 방안의 구체성, 부작용이나 장애요인에 대한 검토가 부족하다는 의견이 나오고 있다. 이외에도 이번 종합 대책에는 새롭고 혁신적인 서비스가 다양하게 제시됐다. ‘현금 없는 결제’도 이 중 하나다. 일본은 오랫동안 현금 거래 방식에 의존해 왔는데 최근 20개 이상의 지방에서 비접촉식 거래를 선호하는 외국인들을 위해 현금 없는 결제 시스템을 도입하기로 했다. 그러나 여전히 언어장벽의 문제가 남아있어 이 역시도 현장에 정착하는 데 어려움을 겪고 있다.

이 밖에 하나의 플랫폼에서 다양한 유형의 여행 서비스를 계획·예약·결제할 수 있는 MaaS(Mobility as a Service)와 차량 호출 앱, 공항 대기시간을 단축하는 스마트 레인(smart lanes) 등도 미래지향적이고 혁신적인 접근방식이지만 향후 서비스 범위를 확대하기 위한 방안을 모색할 필요가 있다. 아무리 혁신적인 서비스라도 예상되는 이익과 영향, 장애요인 등을 분석해 공론화하는 과정을 거쳐야만 정책의 투명성을 높일 수 있기 때문이다.

오버투어리즘의 해결 방안으로 ‘관광객 지방 분산’에 주력

앞서 설명한 정책들이 주요 관광지의 혼잡을 줄이고 여행객의 편의를 증진시키는 데 초점을 뒀다면, ‘지방 관광 활성화 전략’은 오버투어리즘을 해소할 수 있는 최적의 전략이 될 것으로 보인다. 일본 정부는 지방의 관광명소에 대한 매력을 강조하고 전국적으로 특별한 경험을 제공하기 위해 지방 관광 활성화 전략을 추진하고 있는데, 최근에는 11곳의 우수지역을 선정해 지방의 역사·문화·자연 자원을 활용한 관광상품을 개발하는 한편 지역의 핵심가치를 강화하는 데 주력하고 있다. 일례로 돗토리현과 시마네현은 일본 신화 ‘고사기’로부터 이어지는 문화유산과 다이센오키 국립공원 등 자연 자원을 활용해 여행객들에게 독특한 매력과 경험을 제공하고 있으며 이와 더불어 문화의 계승과 자연 보존이라는 핵심가치를 지키기 위해 노력하고 있다.

이러한 전략은 관광객들의 관심을 잘 알려지지 않은 지방으로 돌림으로써 주요 관광도시의 혼잡을 완화하고 나아가 외곽의 소도시와 마을들도 관광 수익을 거둘 수 있도록 하는 데 기여할 것으로 기대된다. 다만 이같은 접근방식이 성공을 거두기 위해선 관광객 유치와 지역사회의 지속가능한 성장 간의 균형을 찾는 것이 중요하다. 만약 두 가치 사이에서 균형을 이루지 못한다면 부정적인 결과를 초래할 가능성이 높다. 관광객이 갑작스럽게 유입되면서 발생하는 교통 혼잡, 폐기물 증가 등을 지역 인프라와 서비스가 감당하지 못할 경우, 주민들의 삶의 질을 떨어질 수밖에 없기 때문이다.

특히 오버투어리즘은 사회적 갈등과 긴장을 유발한다는 점에서 반드시 해결해야 할 과제다. 실제 교토 주민들은 밀려드는 관광객들로 인해 자신의 삶의 터전에서 소외감을 느끼게 됐고 이는 지역 공동체의 결속력 붕괴와 갈등으로 이어졌다. 그런 만큼 관광지를 찾는 관광객 수를 제한함으로써 현지의 문화와 자연 유산을 보호하고, 여행객들에게 책임감 있는 행동을 권고하는 가이드라인이나 정책을 강화하는 것이 무엇보다 중요하다. 아울러 현지 주민과 여행객 간의 문화적 차이로 인해 발생하는 문제를 해결하기 위해 지역사회와의 협력 네트워크 구축, 관광객 대상 캠페인 등의 정책 마련도 필요하다.

지속가능한 관광산업 위해서는 지역 주민 참여가 필수

지속가능한 관광 정책을 구현하기 위해서는 지역 주민의 참여도 필수적 요소다. 실제 20개 지방에서 관광산업의 진흥을 위한 정책적 논의에 현지 주민을 참여를 확대하고 있으며 이는 의사결정의 포용성을 증진시켜 지속가능한 관광산업의 토대가 될 것으로 기대된다. 또한 협력을 통한 선구적인 모델 발굴 및 혁신적인 솔루션 도입은 오버투어리즘의 문제를 해결하는 것은 물론 나아가 회복탄력적이고 유연하며 지속가능한 관광 거버넌스를 구축하는 데 기여할 것으로 전망된다.

일본 정부가 팬데믹 이후 새롭게 정비한 정책들은 몇 가지 개선점에도 불구하고 지속가능한 관광산업을 위한 의미있는 첫걸음으로 평가받고 있다. 관광객을 지방으로 분산시키고, 현지 주민과의 관광업계 종사자 간의 협업을 촉진하며, 혁신적이고 미래지향적인 솔루션을 도입하는 이니셔티브는 현재로서는 긍정적인 궤적을 보여주고 있는 셈이다. 하지만 지속가능한 관광산업은 꾸준한 진화와 적응의 과정이 필요하며 이를 위해서는 관광 인프라의 회복탄력성을 갖춰야 한다.

이와 더불어 관광산업의 부흥으로 지역사회가 얻을 수 있는 경제적 이익이 부작용이나 불편보다 커야 한다. 특히 관광 이니셔티브 자체가 지역사회의 요구와 선호도에 부합해야만 긍정적인 결과로 이어질 수 있는 만큼, 관광과 지역사회의 역학관계를 고려하면서 지역사회의 경제적 이익과 복지적 혜택 사이의 균형을 맞추는 섬세한 작업이 필요하다. 이는 일본 경제 성장을 촉진할 뿐만 아니라 지역사회의 번영과 화합에도 기여할 것으로 전망된다.

원문의 저자인 올렌시아 실란테바(Olensia Silanteva)는 일본 츠쿠바대학교 인문사회과학대학원 국제일본학 박사과정 재학생입니다.

영어 원문 기사는 Japan takes action on overtourism | East Asia Forum에 게재되었습니다.